Martin Loughlin, Public Law and Political Theory, Translated by Zheng Ge, The Commercial Press, 8-9(2002).Carol Harlow＆Richard Rawlings, Law and Administration, Translated by Yang Weidong et al.，TheCommerical Press, 34,76 (2004)．[11][英]卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东，李凌波，石红心，晏坤译，商务印书馆2004年版，第34、 76页。

Zhang Shuyi, On the Social Structure Change from Law in China，China University of Politic Scienceand Law Press, 41-43, 92-120, 147-160 (2002)．[27]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年版，第5页。[34][美]R. M．昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章，周汉华译，译林出版社2001年版。

挥之不去的对立意识，如同一个幽灵游荡在可表征中国行政法学基础理论发展历程和主流观点的管理论、控权论甚或平衡论中。和谐行政法正是这一严密进路之产物，其对中国行政法学政治背景之深切关怀、浓厚之中国问题意识以及走出问题之高度理性自觉始解救了行政法学于一场价值错位之危机，亦使行政法学自我意识不再是一个神话。在西方学术界，首次基于弘扬公民个人权利、反抗国家权力专制之立场，而将市民社会在伴随着西方现代化的社会变迁而出现的、与国家相分离的社会自组织状态这一意义上使用的当属黑格尔，他认为国家高高地站在自然生命之上，正好比精神是高高地站在自然界之上一样。[14]大体看来，西方国家的政治理论可分为国家主义与自由主义两种流派，它们侧重于不同的价值目标，有着不同甚至截然相反的政治理想，因此对于对国家与市民的关系也有着两种不同的理论：一为黑格尔提倡之国家高于市民社会的构架。治理非一种正式之制度，而为持续之互动。

公共治理理论与公共治理实践固然尚不甚成熟，甚或其基本概念亦有待厘清，然其打破了社会科学中久已有之的关于公共部门与私人部门、政治国家与市民社会两分法传统思维模式，且倡导了一亘古未有之新型行政理念，而初露端倪之中国公共治理实践对公民权与行政权对立平台之诘难无疑是有力而尖锐的。而最早的中文行政法学著述当推1902-1903年出版的日本行政法著述之译本，中国行政法学则约于20世纪20-30年代初步形成了自己的教材与学术群体因此，有关会议议程的准备工作，委员长会议只负责其中重要的部分，如拟定会议议程草案（虽然该议程草案可能也是办事机构起草的，但委员长会议要审查把关，议程草案的决定权归委员长会议）。

有学者指出，专门委员会具有双重性质，对人民代表大会及其常务委员会来说，它是工作机构，但对它自己的工作部门和办公厅来说，它又是具有一定职能性质的机关，可以说它是一种准职能机构或半职能机构。第25条第1款规定：常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。常委会开会期间的工作有两类，一类是行使职权，如委员们的提案、讨论、表决等，这是权力在运作。有些则可以由议事规则明确规定，如听取和审议某些重大专项工作报告前，委员长会议应当组织视察或者专题调研。

《全国人大组织法》第25条将宪法这一规定细化为四个方面，前三个方面是合宪的，第四项（处理其他重要日常工作）也是合理的，但在实践（包括立法实践）中被滥用了。首先，委员长会议处理的日常工作主要是在常委会闭会期间的工作。

[13] 专门委员会和工作委员会的区别，一方面是成员不同（前者是人大内部成员，后者是人大外的工作人员）。[12]委员长会议与常委会之间是服务关系，与各专门委员会之间是指导关系，与各工作委员会之间才是领导关系。可见分组会议召集人的权力是决定哪些人可以发言，以及是否可以延长发言时间。笔者认为这样解释常委会的日常工作明显不妥。

1、决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案。根据该款应是常委会而不是委员长会议选择，但该条第2款却规定：常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。[2] 据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。至于调研后的分析研究，所提出的具有针对性、前瞻性、可操作性的建议和意见，为常委会审议该工作提供第一手资料等等工作，都应当由专门委员会、工作委员会负责（其中如需要启动询问、质询、特定问题调查等程序，则只能由专门委员会、而不能由工作委员会进行）。

笔者认同委员长会议和专门委员会的相似性——都是服务性机构，都是为权力机关行使职权作准备，但认为只有专门委员会才是一种准职能机构或半职能机构，而委员长会议却不应具有这一性质，即现行法律对委员长会议的许多规定是有瑕疵的。[8] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。

综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的。与《立法法》第38条规定法律案暂缓表决的提出权属于委员长会议不同，议案暂缓表决的提出者是委员长或者委员长会议，而不仅仅是委员长会议，表明权力更集中了。

笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要日常工作）相吻合。笔者认为，该条款规定委员长会议可以组织（视察或者专题调查研究），也就是说，委员长会议可以组织也可以不组织，而对有关工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定，这样一来，常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走。（一）确定分组会议召集人的权力《常务委员会议事规则》第9条第2款规定：常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的日常工作。同样，认为委员长会议作为处理常委会日常工作的机构，由其制定执法检查计划，既可以听取、综合协调各个专门委员会以及各方面的意见，在程序上也较为便捷，[8]也是有问题的。（二）有关议案方面的权力1、提出议案权。

委员长会议对常委会的日常工作有处理权，办事机构对其范围内的日常工作主要不是处理，而多是梳理、整理。常委会每2个月才开一次会，[6]每次会议时间多在一周左右，一年的会议时间往往在四十天左右。

领导则是命令、服从关系。三是研究、咨询服务，包括调查研究、理论研究、咨询服务。

摘要: 我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的重要日常工作，是适当的，表明其不是决策机构，不是权力机构，而是处理常委会日常工作的事务性机构。这与该法第8条第2款审议专项工作报告的年度计划的规定类似，委员长会议的通过权使常委会的年度执法检查计划也基本上由委员长会议拍板决定了。

笔者认为在有关提案、提名权等方面，委员长会议不应与五分之一以上常务委员会组成人员有同等的地位，在人数上委员长会议（14人左右）只有五分之一以上常务委员会组成人员（30人左右）的一半，何况组织特定问题调查委员会的提议权不属于常委会的日常工作。第二，这是为了照顾民主党派候选人顺利当选，否则差额选举很难保证其能当选，不利于民主党派发挥参政议政作用。（三）有关监督方面的权力1、委员长会议对专项工作报告的年度计划有通过权。也就是说，委员长会议如果不同意，提案人撤回草案的要求将无效。

2、对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议。再次，委员长会议享有调查委员会成员的唯一提名权（在大会闭会期间）。

二是日常工作服务，如联系代表，组织代表视察，接待、答复代表，处理代表的议案、建议、意见，联系地方人大及其常委会，组织外事活动，接待群众来信来访等。委员长会议负责的是重要的、相对宏观的、大局性的日常工作，其权力形式一般表现为决定，办事机构负责的是具体的、相对琐碎的日常工作，其权力形式一般表现为执行。

委员长会议承担的应是这类性质的工作（这类工作中的重要环节，如把握程序），委员长会议不必直接操办太琐碎具体的事务，但可以对办事机构的工作进行领导和管理，因此在每次常委会开会期间召开委员长会议也是必要的。《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会重要日常工作的范围，有违宪之嫌。

第三，这是对少数民族和人民团体候选人能够顺利当选的倾斜照顾。第31条规定：在全体会议上的发言，不超过十分钟。6、组织特定问题调查委员会方面的权力。它是权力机关的组成部分，能提出议案，审议议案，但无权独立行使权力，不可发布有约束力的规范性文件，它的日常工作也是为代表大会和常委会行使职权作准备。

二、《全国人大组织法》对委员长会议的规定合宪合理《全国人大组织法》第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面。不仅如此，委员长会议的职权还延伸到对执法检查结果审议的介入，如《监督法》第26条第1款规定：执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。

[17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了二政府，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。

常委会开会期间是常委会在行使权力，但这不等于常委会开会期间的所有工作都是权力性的工作。分组名单由常务委员会办事机构拟订，报秘书长审定，并定期调整。